大陸戶籍制度的過去、現在與未來文／施世駿（台灣大學國家 ...

即便如此，一九八五年以前的戶籍轉換依舊十分困難，因為各地方政府只獲得少數 ... 從制度改革的歷程來看，過去中國大陸戶籍制度由中央統一制定，近年則將戶口政策的權 ... 按Enter到主內容區 ::: 首頁 資訊公開 出版品 交流雜誌(文章) 字型大小： 小 中 大 回上一頁 友善列印 大陸戶籍制度的過去、現在與未來　文／施世駿（台灣大學國家發展研究所助理教授） 更新日期：109-08-19 中國大陸的戶口制度是新中國成立後整個社會管理的重要基礎。

作為一個掌握人民戶籍資料以及人口普查的基本制度，戶口也成為社會資源分配的主要根據。

打從出生開始，大陸人民的戶口就牢牢地跟著他們一輩子，決定了每個人一生可獲得的社會保障、醫療照顧、教育資源，幾乎涵蓋生老病死歷程中所有的社會生活面向，也牢牢控制住整個大陸的人口流動，甚至成為影響當代中國社會流動與認同的制度因素。

這點是和台灣及其他國家戶籍制度最大的不同處：後者只有管理人口資料的功能，鮮少被賦予其他政治控制與資源分配的功能。

現在我們熟知的大陸戶籍制度，起源於一九五八年的「戶口登記條例」，主要目的為建立全大陸統一的人口變動登記，以便於國家計畫控制。

該條例將人口區分為「農業戶口」與「非農業戶口」，並依照屬地管理的原則，由個人居住地的公安部門負責管制戶口的流動。

「非農業戶口」便是城鎮戶口，在計畫經濟時代可以獲得國家分配的工作，到城鎮的國有企業單位上班，並享受國家計劃分配的資源，例如社會保險、住房分配與商品糧的供應。

相對上，「農業戶口」指的是農民身分，除了農村的人民公社分配的土地可以耕種糊口之外，幾乎享受不到任何社會福利，只有針對貧窮農民的微薄實物救助。

在這種城鄉福利相差巨大的情形下，可以想見戶籍制度在社會地位上劃出的鴻溝。

擁有城鎮的戶口，意味是共產黨最照顧的工人，自然也享有較高的社會聲望；如果屬於農業戶口，社會與經濟地位上便矮人一截。

更重要的是戶籍是「世襲」制：父母為農民的農村子弟，身分上絕無可能轉變為城鎮的非農業戶口。

也正因這兩種身分的差別如此明顯，農村人口千方百計想取得城市的戶口。

中共為了維持當時城鎮及國有企業的發展，藉由戶籍制度在「農業戶口」與「非農業戶口」之間劃出清楚的界限，嚴格限制農村人口的遷徙。

毛澤東時代的農民如果未經許可離開戶籍所在的村里，不但會喪失各項農業收入，也會因為沒有城市戶口而無法取得糧油票券，以及各種單位福利。

可以說，離開了戶籍所在地，便喪失一切生活所需的資源而無生存機會，當時戶籍制度的控制力量可見一斑。

即使是城鎮居民與農村農民的通婚，也無法成為後者改變戶籍的理由，使得當時常出現結婚夫婦卻無法同住一地的現象。

當時農村人口改變戶籍的途徑只有三種：入伍成為解放軍士兵，取得軍籍歸部隊列管；考上大學進入學生的「集體戶籍」，由學校所在城市的公安部門列管；最後是透過單位工作的頂替，若是父親在城市單位退休，其子女可以接替他的單位工作與城市戶籍。

即便如此，一九八五年以前的戶籍轉換依舊十分困難，因為各地方政府只獲得少數的「農轉非」配額，超過配額而想取得城市戶口的農民只能等候。

大陸有一句順口溜：「寧要上海一張床，不要外地一套房」，說明外地人口對於一線城市戶口的渴望程度。

改革開放後的戶籍改革發展一九七八年的改革開放，已是大家熟知改變當代中國社會的重要轉折點；而隨著經濟與社會結構的轉變，原有僵硬的城鄉戶籍區分也逐漸出現實施上的困難。

一九八四年農村的人民公社解體後，農業人口更開始朝向非農業的就業部門流動，帶給管理的公安部門改革戶籍制度的壓力，因此陸續在一九八四年頒訂了《關於農民進入集鎮落戶問題的通知》以及一九八五年的《關於城鎮暫住人口的暫行規定》。

由於這些暫時性的規定都依附於戶籍制度，是屬於以家戶為單位的管理架構，無法真正達到管理人口流動的功能，所以在一九八五年九月，《中華人民共和國居民身分證條例》的出現，中國大陸才首次在全國範圍內建立起以個人為單位的人口登記與管理制度，也首度出現個人的身分證件。

一九九○年代的中國大陸開始大幅度的國有及集體單位私有化過程，中央政府逐漸將注意力轉移到勞動力與資本市場制度的完善工程。

尤其是農村的鄉鎮企業逐漸私有化或破產後，其吸納農村剩餘勞動力的功能大幅滑落，使得大量農民轉向沿海的城鎮地區尋求工作機會。

加上一九九○年代外資進入中國，著眼這些廉價勞動力而投資建立工廠；受益的地方政府除了招商引資之外，也開始面臨勞動力流動所出現的外來人口管理問題。

當一九九六年農民工進城的趨勢愈益明顯之際，國務院連續發布《關於小城鎮戶籍管理制度改革的試點方案》（一九九七）、《關於當前戶籍管制中幾個突出問題的意見》（一九九八）與《關於推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》（二○○一）等。

從制度改革的歷程來看，過去中國大陸戶籍制度由中央統一制定，近年則將戶口政策的權責下放給地方政府。

根據中研院社會學所林宗弘與清華大學社會學所吳介民的調查資料，地方戶籍制度改革中放寬移民入戶所附帶的三種基本條件是：資本、土地、與技術。

一般的主要改革方向是將計畫指標改為條件控制、藍印戶口等過渡性的制度改為戶籍准入、暫住證改為居住證、城鄉一體化或者城鄉統籌規劃，以及取消農業與非農業戶口分類；另外有其他的改革，包括戶籍附加權利或福利的改革。

這些戶籍改革呈現出大城市「選擇性吸納」的目的：利用資本、技術與土地作為條件，藉此篩選想要入戶的外來人口。

林宗弘與吳介民的調查指出最常見的身分類別：第一類為本地常住戶口，包括本地城市戶口、准入戶口，以及最近出現的各種轉城落戶的條件，最後是本地農業戶口。

第一類戶口狀態的移民，也就是本地城鎮與農村戶口之外符合戶籍准入與各種轉城落戶條件者，通常可以隨時申請入戶。

第二類是有轉證的外來人口，包括藍印戶口、集體戶口、暫住證等各種居留證件，以及最近全國統一的居住證。

這類戶口狀態介於合法入戶與非法移民之間的中間狀態，是地方政府為了引進能繳稅或活絡當地經濟的移民，所採取的一種選擇性吸納策略。

最後一類是沒有證件的流動人口，這種戶口狀態就是國內的非法移民，在長期居留或工作而超過一定法令期限時，各地方政府有權力採取強制遣返這些流動人口的手段。

例如，對移民開立罰單或是過去的收容遣送制度，然而這一類強制性的作法愈益引發爭議。

尤其是對於流動人口的戶籍管理，在近年往往成為引人矚目的新聞。

其中最著名的是二○○三年發生的孫志剛事件：原籍湖北黃岡的孫志剛是初到廣州就業的大學畢業生，由於恰好還沒有辦好身分證件，在街上被廣州執法機關盤查後，以三無人員（無合法證件、無固定住所、無穩定收入的流動人員）的理由收押，並在收容所被員工毆打致死。

這個事件引起廣泛討論，並曝光了許多同一性質的案件，凸顯了收容遣送制度的荒謬與不人道，從而促使地方政府逐步廢除這個制度。

除了勞動力流動所造成的管理問題之外，來自農村或外地的投資者帶著資本流入，或者開始購買城鎮地區的房地產，也挑戰了地方政府的二元戶籍管理體制。

一九九二年鄧小平南巡後，各地方政府積極招商引資，開始放鬆城鎮地區的戶籍取得管道。

例如一九八六年曾出現，並在一九九二年浙江溫州重新推行的「綠卡制」，以及一九九三年上海開始推動的「藍印戶口制」等，開創了對招商引資與房地產投資者的戶籍改革政策。

上海市一九九四年二月的《上海市藍印戶口管理暫行規定》清楚界定入戶條件：在上海投資人民幣一百萬元（或美元二十萬元）及以上、或購買一定面積的商品房、或在上海有固定住所及合法穩定工作者，均可申請上海市藍印戶口，持藍印戶口一定期限後可轉為常住戶口。

其他沿海城市，例如深圳也於一九九六年一月開始實行「藍印戶口」政策，廣州則於一九九八年三月推出了「藍印戶口」。

地方幹部顯然對引進財政收益的經濟資本擁有者態度特別友善，這種政策歧視導致大幅的輿論反彈，也迫使中央政府介入並禁止地方私自發行藍印戶口。

由於藍印戶口制度遭中央政府禁止，近年來地方政府改以「戶籍准入」及「指標調控」的方式吸納城鄉投資移民。

特別在近年來沿海地區城市人口規模大幅成長的壓力下，地方政府更加緊縮外來人口入戶的條件。

在這個新辦法下，一般戶籍准入包含人才落戶、購房入戶、投資納稅入戶、經商實業入戶、投靠入戶五種類型。

其中規定的購房、投資納稅、經商實業等三種條件的「資本落戶」，是早期藍印戶口的變通形式。

藍印戶口多半需要三至五年才能轉為正式的常住戶口，而戶籍准入制度則可直接申請落戶。

雖然因此放寬落戶年限，但申請門檻並未隨著降低，並且依照城市類型不同，戶籍准入的條件內容也會有所不同。

戶籍制度的未來戶籍制度箝制人口流動，並造成一國多制、福利資源分配不均的現象，早為有識之士詬病。

例如大陸學者陸益龍便疾呼應該徹底改革戶籍制度，這些呼籲也逐漸獲得中央政府的回應。

二○○三年的第十屆全國人大一次會議上，陸炳華等三十四位代表提出了儘快制定戶籍法的議案。

全國人大內務司法委員會審議認為，一九五八年全國人大常委會通過的《戶口登記條例》已不適應國家經濟和社會發展，需要改革。

中央政府部門也積極回應這些訴求，二○○五年十月二十五日，公安部官員表示擬取消農業、非農業戶口的界限，探索建立城鄉統一的戶口登記管理制度，並在二○○七年三月的全國人大政協兩會期間宣布，將加緊《戶籍法》的立法工作，逐步取消城鄉二元戶籍制度。

二○○七年《中國青年報》也報導近九成的受訪民眾支持戶籍改革，可見得這個議題獲得很大的迴響。

目前大陸中央政府部門對於戶籍改革還是抱著循序漸進的想法，尤其公安部門認為戶籍制度不能取消，只能是改良的過程，並認為戶籍制度有以下作用：1.通過公民身分登記，證明身分並確立民事權利和行為能力。

2.為政府制定國民經濟和社會發展規劃、勞動力合理配置等提供基礎數據和資料。

3.戶籍管理是治安管理的基礎和重點，在維護治安、打擊犯罪方面取得重要作用。

4.身分證也不可能完全替代戶口簿，戶口簿除了身分證具有的證明個人身分功能外，還具有證明家庭關係甚至血緣關係的特殊作用。

二○一○年九月二十三日《新京報》引述發改委秘書長楊偉民的談話，在城市化過程中應該對農民工實行「保留戶籍、總量控制、放寬條件、逐步推進」的方式。

楊偉民解釋說，各個地區根據本地區一定時期的承載能力，每年給一定數量的農民工落戶，每個城市根據自己不同的條件，確定農民工落戶的規模。

可以看出中央政府也瞭解到地方發展差異的巨大，斷無可能在現階段全面開放戶籍，因為這只會導致大量人口湧入沿海發達地區，成為地方政府管理流動人口的噩夢。

一個最具前瞻性的改革方向是成都與重慶目前推動的措施。

二○○二年中共十六大提出「城鄉統籌」概念，企圖改革城鄉二元體制，解決城鄉差距。

二○○七年六月七日，大陸國家發展與改革委員會下發「發改經體（二○○七）一二四八號」檔，批准重慶市（不含兩江新區）和成都市設立「國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區」，著重城鄉統籌，繼續探索「城市帶動農村」的城鄉均衡發展模式，並期大陸西部加快發展。

在這個政策方針指導下，成都市人力資源和社會保障局已經宣布，作為全域成都城鄉統一戶籍實現居民自由遷徙的配套政策，自二○一一年四月一日起，成都市非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險與城鎮職工社會保險並軌。

同時預計到二○一二年底前，建立戶口登記地與實際居住地統一的戶籍管理制度，城鄉居民憑合法固定住所證明進行戶口登記，戶口可隨居住地變動而變動。

二○一○年七月，重慶也放寬戶籍准入條件：允許租房落戶、鄉鎮落戶全面放開、放寬購房入戶條件和投資興辦實業入戶條件。

除了成都與重慶外，許多沿海省分例如江蘇、浙江、廣東也早已啟動類似的城鄉一體化政策，整合城鄉統一戶籍，賦予轄地內的人民統一的居民身分。

整體而言，這些改革說明在中國大陸地區差異的現況下，戶籍整合的工作將局限在地區的範圍，例如成都與重慶的改革已消弭了各自轄區內的身分差異，並提供統一的福利待遇。

就這點來看，戶籍改革已經有長足的進步，但是地區發展的巨大差異也如影隨形，成為全國性戶籍改革的結構障礙。

在可預見的未來，我們比較可能看到的是如成都與重慶的地區戶籍改革，將逐步擴散到其他發展水平到一定程度的地區。

希冀全國戶籍制度統一的想法，雖然已經成為共識，卻仍是遙不可及的夢想。

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