台灣六分之五人口都住在直轄市，那其他縣市怎麼辦？

文：江昺崙（現居台南，在國立台灣文學館工作）. 近期新竹地區的政治人物，丟出了「新竹縣市合併升格」直轄市的議題，立法院也緊鑼密鼓要安排法案 ... 集團資訊關於我們集團介紹我們的團隊旗下媒體關鍵評論網everylittled.INSIDE運動視界Cool3c電影神搜未來大人物歐搜哇旗下節目多元服務Ad2Taketla拿票趣關鍵議題研究中心Cr.EDShareParty達思智能科技士奇傳播與我們合作內容行銷與廣告業務異業合作原創內容暨內容媒體業者合作加入我們新聞中心 2021/12/30,政治PhotoCredit:中央社《思想坦克》自由、開放、多元、互助！《思想坦克》立志作為台灣彼此理解互信的溝通交流平台，我們誠摯地歡迎台灣各地所有有氣力的聲音！聆聽台灣生命力，我們等你來！ 看更多此作者文章...訂閱作者收藏本文每月一杯咖啡的金額，支持優質觀點的誕生，享有更好的閱讀體驗。

立即支持文：江昺崙（現居台南，在國立台灣文學館工作）近期新竹地區的政治人物，丟出了「新竹縣市合併升格」直轄市的議題，立法院也緊鑼密鼓要安排法案審議，或許最快在2022年，台灣就會再多出一個直轄市，台灣島內就會產生「七都」跟「台灣省十二縣市」（加上福建省的金門跟連江二縣）這樣的行政區劃。

如此一來，台灣省只剩下600萬左右人口，僅佔全國人口數四分之一。

如果彰化跟嘉義縣市也跟著合併升格的話，那麼就會產生「九都」跟「台灣省九縣市」，屆時台灣省只會剩下400萬人口，僅佔全國人口數的六分之一。

換言之，「九都」成立後，會有六分之五的人口都住在直轄市裡面。

僅有的台灣省轄縣市，可能會遇到邊緣化的現象。

雖然目前台灣省已經虛級化，全國的行政體系都歸中央管轄，但比起直轄市，隸屬於台灣省的十四縣市在行政位階上還是矮了一截，地方財政的劃分（統籌分配款）也有很大的差別。

所以近年來各縣市爭取合併升格的現象，實質上造成了國家內部的行政系統與資源分配的極大落差。

城鄉落差加劇眾所皆知，目前直轄市內部的分區，區長是不用選舉的，由市長遴選指派；而省轄縣市內的鄉鎮市長，是必須經由選舉產生的。

但這樣的制度落差，就今天的現況看來是「失去邏輯」的一件事。

舉個例子，八掌溪以南的台南市北門區，人口一萬人左右，區長由政府指派，也沒有鄉民代表選舉，北門區清潔隊由台南市政府管轄；而八掌溪以北的嘉義縣布袋鎮，人口兩萬五千人，鎮長是民選產生，也有鎮民代表選舉，布袋鎮清潔隊由鎮公所管轄。

為什麼人口較少的北門會套用直轄市的制度？反而人口較多的布袋鎮還是台灣省的制度？這中間的差別很像在玩繞口令，但確實就是台灣目前行政區劃的困擾。

未來當新竹、嘉義跟彰化都升格之後，剩下的宜蘭、南投、苗栗、雲林、花蓮及台東等縣民，可能會感到很強烈的相對剝奪感，大家都想移居到資源豐富的直轄市內，導致地方人口流失更加嚴重。

PhotoCredit:中央社直轄市內部也會有分配的問題，未來直轄市越來越多，個別直轄市分到的分配款也會變少，那麼內部區域的資源分配，就成為了市長的難題。

例如台南市內部，一直有「重南輕北」的爭議——台南市以曾文溪區隔成溪南及溪北兩區，人口大部分集中在溪南，所以溪北的市民經常覺得被邊緣化。

而直轄市內的區長是官派的，所以偏鄉的行政機關，是無法替居民爭取預算的。

所以台南合併升格十一年至今，內部如何分配資源，也始終是一項難題。

因此，雖然新竹縣市等地的合併升格是大勢所趨，但如果行政區劃沒有統一的邏輯及改革時間表，那麼終究無法解決地方治理的難題。

事實上，近十幾年來民間及各政黨領袖，一直都有提出行政區劃及財稅分配的改革藍圖，例如馬英九任內就曾提過「三都十五縣」的構想，但後來因為種種政治因素，這個構想沒有實現，最終變成了今日六都的格局。

2017年賴清德在擔任行政院長的時候，也提出重新規劃行政區域的想法。

但後來討論沒有延續下去。

或許這次新竹縣市合併升格的議題拋出，會是一個重新開啟討論，政府與民間認真來構思的一個好機會。

五州三廳的方案筆者認為，從清朝統治大半的台灣島以來，行政區劃歷經無數次變革，其中以1920年的「五州二廳」及1926年「五州三廳」制（增加澎湖廳），這樣的概念最為可行。

1920年代的五州就是台北州、新竹州、台中州、台南州、高雄州，三廳是花蓮港廳、台東廳及澎湖廳（未來金門馬祖可增設特別行政區）。

讀者朋友們最近如果有到新竹市參訪，應該會注意到市區的護城河附近，有許多好看的老建築，其中有一棟日本時代的老圖書館，2020年才剛修復完成。

原本這棟建築荒廢已久，後來新竹市文化局整修之後開放，成為城市綠廊的新景點。

作者提供新竹州立圖書館正面如果各位仔細一看，這棟建築的立面，還保留了「新竹州圖書館」的招牌，很有歷史深度。

當時從桃園一直到苗栗，都是新竹州管轄的範圍，算是一種「桃竹苗生活圈」的概念。

這是日本人從統治台灣後，經由不斷改革，從「縣廳弁務署制」到「二十廳制」、「十二廳制」，終於到二〇年代，社會秩序大致穩定（不再有武裝抗日事件），以及「理番政策」（征伐中央山脈的原住民部落）的達成，終於由第一任文官總督田健治郎提出新的「五州三廳」及「州郡街庄制」，日本時代的行政區劃終告成熟。

但戰後國民黨政府基於落實地方自治等原因，將行政區切成較小的行政區：八縣、九省轄市及兩縣轄市。

PhotoCredit:Fizikanauk(CCBY-SA4.0)五州三廳時期之臺灣行政區圖行政區劃越大越有效率，但相對在內部分配上也越容易產生問題，因此台灣行政區劃大小總是在效率與分配上擺盪，很難找到完美的方案。

而筆者認為，「五州三廳制」加上「州—郡—街庄」的層級安排，可以大略解決上述難題。

目前直轄市的「區」層級沒有民選首長及區民代表，所以會出現直轄市內部分配失衡的爭議，地方上沒有民選鄉鎮首長跟縣市首長抗衡，就容易被邊緣化。

而省轄的鄉鎮市區保有民選首長，但行政區域小，行政效率及施政透明度卻又會是一個難題。

通常選區越小，地方政治比較容易被派系頭人把持，舞弊空間相對較大。

若是未來直轄市希望重新進行「區長選舉」，則目前的區級行政區規模理應擴大。

在二〇年代「州郡街庄制」底下，大「州」下面還會切成擁有共同生活圈的「郡」——例如台中州底下有「北斗郡」，管轄北斗街、二林街、田尾庄、埤頭庄、沙山庄、大城庄、竹塘庄、溪州庄等地，州長權力雖大，但也有範圍較大的郡長制衡（可惜日本時代州郡長不是民選）。

而今日是彰化縣底下各自自治的北斗鎮、二林鎮、田尾鄉、埤頭鄉、芳苑鄉、大城鄉、竹塘鄉、溪州鄉，這些鄉鎮其實在文化地緣上都很接近，但鄉鎮範圍小，行政效率難以提升，區域整合也幾乎無法進行。

PublicDomain日本時代台中州北斗郡（今彰南地區）行政區域圖所以以彰南的案例來看，理論上溪州、竹塘、埤頭等地應該以北斗鎮為核心，整合成生活圈，但目前因為各自鄉鎮公所都是平行單位，所以很難跨域整合。

彰化縣政府面對各鄉鎮民選首長，也無法強制整合分配，形成鄉鎮共同治理的難題。

所以將一二級的行政單位都擴大，民選的「州長」（縣長）與「郡長」（鄉鎮市長），形成「大台中州」跟「大北斗郡」兩個層級，達到首長們相互制衡與合作的張力關係，也可以達到區域聯合治理的需求。

而地方選舉的選區擴大，每個選區也都包含核心市鎮及周邊鄉村地區，如此較能涵蓋不同的選民階級及社群，也可以稍稍避免地方選舉的派系壟斷問題。

展望21世紀的行政區劃本文提出的「五州三廳制」及「州郡街庄」，並非想要完全沿用承襲日本時代的區劃法，而是提供一個區域重劃的「範本」作為參考，其中細節上的差異，實質區劃內容還有待完整的調查與多方討論。

就本次新竹縣市合併的議案來看，僅由單一縣市升格與否的角度來討論行政區劃，實在不夠周延，甚至可能造成台灣省偏鄉的排擠效應，帶來更大的城鄉落差。

所以建請立法院及行政院，在推動新竹升格的同時，也應提出「長遠的區劃改革計畫及時間表」，例如賴中強與陳佑維的文章〈四都升格、五州平權、七區治理──沒有人該是二等國民〉。

行政區域改革是百年大計，也是台灣民主深化工程的關鍵環節，需要政府如公投一般與公民社會細緻對話，並由全體社會共同集思廣益，找出最適當的方案。

本文經《思想坦克》授權轉載，原文發表於此延伸閱讀 新竹縣市合併成為「第七都」的時機尚未成熟，新竹市很可能面臨如台中豐原、台南新營的窘境 為誰而「併」的大新竹：新竹不等於竹科，「科技首都」將凐沒舊有的城市風華 林右昌拋出基隆升格的兩個方案，是一種連基隆人都笑不出來的幽默 台灣縣市合併的政治經濟學視角：「升格就能改善地方財政、帶動經濟發展」是一種迷思【加入關鍵評論網會員】每天精彩好文直送你的信箱，每週獨享編輯精選、時事精選、藝文週報等特製電子報。

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立即支持本文作者：VICollege價值投資學院台灣區總經理黃士豪 先前一名網紅指出「25萬高收入族煩惱跟3萬小資相同」引發熱議，多數網友都無法認同，但我曾經遇過一位每月平均收入約25萬的牙醫，焦慮指數遠超過一般月薪3萬小資族。

職業為牙醫的陳醫師，雖然每月收入依診所患者數量有所起落，但近一年來平均月收入也有25萬，如果看診數量較多，當月收入可能差不多是小資新鮮人一年的薪水。

接到陳醫師的諮詢需求時，我檢視了一下陳醫師資產負債情況，各種狀況算相當不錯，並沒有特別需要修改的地方，除了投資組合總資產比多數人高出許多外，手頭也有足夠現金可以擁有良好生活品質。

然而我也發現陳醫師的焦慮恐慌指數位居「前段班」。

在老婆還有一份時間彈性的工作，可共同貼補家用同時，陳醫師本人還是因為每月總「入不敷出」而始終對「缺錢」存在極大焦慮，對談時可以明顯感覺到他愁眉不展。

除了覺得賺的錢跟不上花錢速度外，陳醫師對投資始終無法看到明顯獲利，也對能不用擔心經濟壓力、實現財務自由和減少晚上及週末工作時間，這些遲遲無法達成的願望感到無力。

將陳醫師的資產負債、預算損益及投資組合全盤檢視一遍後，發現他入不敷出及焦慮主要原因有三個：「財務審視不全面」、「保險機會成本過高」及「理財結構過於保守」，而這三個問題同時也是相當多小資族財務管理及投資理財時容易犯的錯誤。

PhotoCredit:VICollege價值投資學院 VICollege價值投資學院台灣區總經理黃士豪建議陳醫師要看清財務全面大局拋除金錢焦慮。

賺再多也是超支，都是因為缺乏財務的大局觀。

陳醫師雖然有做帳的習慣，但缺少了與老婆妥善溝通，因此對整個家庭支出總是後知後覺，金錢分配也有些混亂。

建議陳醫師應該要清楚將每月預算損益明確分類，倘若不能知道家中各個支出類別、就容易缺乏全局觀，不會知道各個預算哪邊多、哪邊少。

一直見樹不見林就會覺得每一筆支出都該花，最後造成怎麼賺都無法完全支付開銷。

例如：陳醫師接下來可能會面臨換車這類龐大支出的抉擇，如果缺乏支出優先順序，容易讓每個花錢決策看起來都很合理，最後將陷入錢永遠不夠花的窘境。

我建議陳醫師將保險、生活費、交通、教育等支出分類，明確定義出每月比例，將這些支出以平均月收入設定底限，在有限「開銷」下就能避免各項開銷造成不必要浪費。

省下不必要的花費就有機會產生複利效應，這是高收入族群容易忽略的思維，所以會更容易在各個支出項目當中超支，即便收入高，最後也跟很多人一樣入不敷出。

給陳醫師的建議一：想清楚機會成本，每一塊錢都很重要！ 不管收入有多少，有個理財共通觀念必須記住：每一塊錢都很重要！ 陳醫師的財務現況，比起入不敷出這問題，我覺得更需要立即為他進行深入「保險健檢」！全家人一個月單醫療及意外險就高達4萬元保險支出，明顯高出該負擔成本，更不符合機會成本。

相當多人購買保險這類看似有「保障」的產品時，特別容易忽略機會成本問題，覺得應該多保一點，當有需求時就能多拿回一點。

但是當我們只專注於保險，忘記或忽略其他開銷，就會造成過度投入。

無論收入有多少，保險支出絕不能超過每月收入十分之一。

以陳醫師這個案例來看，假設把每月41,000元保險費降到合理比例24,000元，即使只將這省下的17,000元為小孩簡單投資ETF，以報酬率9%計算，30年就有2,400多萬元。

多出的17,000元保險費，能提供的保障是否超過將錢放入投資的報酬率？這就是他已經失去的機會成本。

給陳醫師的投資建議二：想實現財富自由夢想，先拋掉對金錢的焦慮 為何擁有高收入的陳醫師，也有相當多資產分配於投資中，感覺做了很多投資、卻無法看到獲利成果？理由很簡單：因為投資配置沒有辦法支撐夢想。

分析他的投資組合，保障型資產高達600萬佔23%，防守型資產包含房子共2,000萬佔75%，進攻型資產只投入60萬、佔2%，明顯無法帶來足以支付開銷的高獲利。

我的建議是如果本身個性無法承受太多風險，可以將進攻型資產提高到至少47%，防守調整至47%；至於現金、活存這些保障型資產，就算每個月支出高達30萬，預留半年180萬保障金也就足夠，可以降低至7%。

在房地產無法變現情況下，他現在也只需要將當初為小孩存的美金保單活用於投資中立即就增加200萬進攻型資產，在已經懂得如何選股的情況下，自然就離夢想更進一步！ 針對高收入族群的財務焦慮，建議先清楚所有支出項目，列出每項支出的底限；檢視每一支出的流向、好好善用機會成本；最後重新調整資產配置，才能慢慢邁向想要的理想生活。

PhotoCredit:VICollege價值投資學院 本文章內容由「VICollege價值投資學院」提供，經關鍵評論網媒體集團廣編企劃編審。

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