[專題報導]異哉,所謂公務員兼具勞工身分!-我們皆屬於中油 ...

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換句話說,中油雖屬公營事業,卻是法律上的私法人,不能執行國家公權力,與一般的民營企業無異,阻撓中油員工上班,不構成妨害公務罪,而中油之設施或機具,若造成人民的 ... [專題報導]異哉,所謂公務員兼具勞工身分!-我們皆屬於中油公司之「純勞工」/朱言貴 詳細內容 上層分類:石油勞工 分類:第396期-099年07、08月 石油勞工 專題報導 異哉,所謂公務員兼具勞工身分! -我們皆屬於中油公司之「純勞工」/朱言貴         壹、中油公司只有純勞工  除了董事長與總經理兩者,以其與公司之間,屬於委任之法律關係,不是僱傭之法律關係,不列入考慮之列外,其餘中油員工之法律定位,均屬於純勞工。

        換句話說,中油公司只有純勞工,並無所謂的公務員兼具勞工身分,對於中油公司來說,當務之急在於驗明正身,尤其在現行法令不備情況下,若非將中油之分類派用人員,判定為純勞工,派用人員將面臨無適用法規之困境。

        如今派用人員是否適用勞保之諸多爭議,即因此而起,解鈴還得繫鈴人,政府製造出來的事端,終究需要政府出面解決不可。

貳、派用人員之法律定位        德國哲學家黑格爾有句名言警句:「凡是存在者,必有其合理性。

」派用人員係管理的中堅,不是法律的「化外之民」,不應以「黑官」視之。

毋寧因為經濟部長期失職,導致彼等權益受損。

此種錯在政府的現象,其產生之不利益,不應由中油公司派用人員「概括承受」。

        懍於這一原理,同時鑒於派用人員「妾身未明」,對於其應適用的法律,自然有加以探討的必要,不能因為法律闕漏不備,遂「亂點鴛鴦譜」,把適用於行政機關的公務員法律,硬性塞給派用人員來用,殊不知二者性質不同,而角色定位不一,不應適用同一的退休相關法規,否則邏輯上不通。

        按羅馬法上有「等者,等之;不等者,不等之。

」法諺,此即平等原則,意即相同的事項,應該相同的處理;不相同的事項,應該不相同的處理,才是公平。

派用人員不是狹義的公務員,無法享受到狹義公務員之身分保障,以及領取月退之權益,卻在不利益之部分,比照狹義的公務員辦理,不平孰甚!         易言之,派用人員若是比照狹義的公務員,則其權利、義務方面,必須「全面比照」,而一體適用,不能比照其中一部分,此乃違反憲法第7條之平等原則。

参、 派用人員之困境,政府難辭其咎         由於經濟部及政府相關單位延宕立法作業,導致派用人員之任用及退休,面臨無法可用的窘態,蓋依憲法第23條「法律保留」的原則,有關人民重要的權利、義務事項,必須以法律明文規定,不能出以行政命令的方式,而派用人員之任用及退休,亦屬涉及人民重要的權利、義務事項,必須用法律加以規定。

        然而有關派用人員的適用「法律」,歷經數十年來,始終未有法律的明文規定,只有行政命令之臨時應急措施,當然不符合法治國家強調的「法律保留」原則,其不利益既然由政府一手造成,即應由政府概況承擔。

長久以來,派用人員之任用及退休,卻用行政命令加以規範,除了違反上述的憲法第23條規定之外,亦違反中央法規標準法第5條之規定,同時亦嚴重牴觸司法院大法官第270號解釋,所以中央各部會當中,與經濟部同樣具有龐大公營事業的交通部,早已竭盡所能,而突破各種困境,並且積極修訂「交通部郵電事業人員退休撫卹條例」此一特別法,雖然該條例於92年 2月7日始經立法院通過後公布,仍然溯及自92年1月1日施行,唯獨經濟部始終對於派用人員權益之法制化作業,一直掉以輕心,仍然用不法且過時之行政命令,規範派用人員權益之有關事項,當然不具備適法性。

肆、派用人員之退休,欠缺法律明確規範         此外,依照行政程序法第174條之1之規定:「本法施行前,行政機關依中央法規標準法第7條訂定之命令,須以法律規定或以法律明列其授權依據者,應於本法施行後二年內,以法律規定或以法律明列其授權依據後,修正或訂定;逾期失效。

」截至99年為止,經濟部長期的不作為,構成行政「怠惰」行為,除了違反法律的規定,亦嚴重損害到派用人員之權利。

        正因如此,所有規範派用人員之行政命令,例如:「經濟部所屬事業機構人事管理準則」、「經濟部所屬事業機構人事管理準則實施要點」等規定,以其未經法制化的緣故,尚處於石器時代,從 92年1月1日起,即已失效。

換句話說,從外觀上來看,從 92年1月1日起,到今天為止,關於派用人員之退休事宜,確實缺乏適當的法律規範。

但是無論如何,不能因為其缺乏適當法律規範,不惜讓上述已失效的行政命令,令其借屍還魂,暫時恢復效力,這是不通之論。

伍、經濟部之謬誤,在於誤解了依法行政原理         經濟部係典型的官僚體制,針對其既往之缺失,非但拒絕承認錯誤,甚至變本加厲,寧可將錯就錯,仍然依照舊的行政命令辦事,顯然構成違法失職的行為。

        其實對於現行體制的不備,經濟部難辭其咎,不能因為游錫 擔任行政院長之期間,長期予以擱置的緣故,遂可置身事外,畢竟行政是一體的,對於損及派用人員權益之事項,經濟部應該及時提醒行政院注意,絕非無所作為,即部屬對於長官違法的行為,應該不斷地據實陳述,公務員服務法第2條規定:「長官就其監督範圍以內所發命令,屬官有服從之義務。

但屬官對於長官所發命令,如有意見,得隨時陳述。

」本條但書即是公務員陳述之事項,面對法律缺失長達數十載,經濟部善盡了其陳述之能耐嗎?         由於經濟部之違法不作為,於是在 99年6月2日,遭到監察院的嚴厲糾正,此乃「遲來之正義」,證明經濟部之自辯,純屬推諉卸責之辭,毫無可取之處。

        總結監察院的糾正案,在在指明經濟部所屬事業機構人員之晉用、薪給、考績、退休及撫卹等事項,莫不需要以「法律」定之,經濟部除了延宕其法制作業外,又未適時修正國營事業管理法第33條,導致事業機構人員之身分地位定位不明,從而體系紊亂,衍生事業機構人員退休、保險及人事管理制度的眾多爭議,其來有自。

        往者已矣,來者可追。

面對經濟部造成的錯誤,如何從法律的思考角度,降低派用人員權益損害,達成回復原狀之目的,斯為關鍵所在。

陸、經濟部之主張,脫離現實社會生活         按照經濟部之主張,縱使經濟部所訂之退撫辦法,從92年1月1日起失效,依照公教人員保險法第2條、勞基法第84條以及勞工退休金條例第7條規定,派用人員仍非勞工保險條例及勞工退休金條例適用之對象,無法享有勞保年金及勞工月退休金。

        此外,經濟部認為派用人員與純勞工間,分別參加公教人員保險及勞工保險,公保與勞保分別屬於不同之保險,不宜相提並論。

        其實經濟部看問題,只重視枝枝節節,忽略了問題的重點,「明察秋毫之末,而不見輿薪。

」所以才會造成今日之局面,令人遺憾!嚴格言之,如果法律認定派用人員係狹義公務人員,那麼有關其權利、義務之規定,便完全按照行政機關公務人員的規定,包括領月退,以及十八趴之規定等;反之,如果法律認定派用人員不是狹義公務人員,那麼有關其權利、義務之規定,便完全按照勞工之規定,適用勞工保險,別無選擇。

柒、公營事業派用人員應屬純勞工         鑒於公營事業派用人員,絕大多數未經國家考試及格,縱使其中之少數經國家考試及格,亦未經考試院考選銓定之,與憲法第85、86條規定不合,不屬於狹義公務人員,頂多只是廣義公務人員。

        再者,中油與台塑公司相互競爭,但是在法律定位上,兩家公司性質完全相同,皆屬依公司法(私法)成立的私法人,中油不具國家公權力(德文Hoheitsgewalt),只是營利性的社團法人。

        換句話說,中油雖屬公營事業,卻是法律上的私法人,不能執行國家公權力,與一般的民營企業無異,阻撓中油員工上班,不構成妨害公務罪,而中油之設施或機具,若造成人民的損害,中油亦非國家賠償案的請求對象。

        鑒於中油不擁有國家公權力,這是中油有別於行政機關的地方,中油員工既然無法執行國家公權力,本於行政自制原理,實在沒有必要把派用人員定性成狹義公務人員,以之為純勞工即可,亦合乎人事一元化之要求。

        在法律定位上,有一項重要的原則,即一件事情欲作區分,必須先行講出區分的道理來,否則就不應予以區分。

羅馬法諺有:「法律規定未設區別者,吾人亦不得加以區別。

」(英文翻譯“Where thelawdoesnot distinguish,weoughtnotto distinguish. )公營事業之員工,分明都是勞工,實在沒有必要分為純勞工、非純勞工,徒然製造對立罷了。

捌、勞基法第84條不容恣意扭曲         勞基法第84條本文規定:「公務員兼具勞工身分者,其有關任(派)免、薪資、獎懲、退休、撫卹及保險(含職業災害)等事項,應適用公務員法令之規定。

但其他所定勞動條件優於本法規定者,從其規定。

」         一言以蔽之,勞基法第84條本文精神,在於強調公務員兼具勞工身分者,可以享受到公務員及勞工身分的雙重好處,現在經過經濟部「別出心裁」的解釋,卻演變成只能受到公務員及勞工身分的雙重壞處,完全無視於勞基法第84條但書之規定,乃是對勞基法第84條恣意之扭曲,並非妥當。

玖、對於非法治國家來說,黃金一條勝過法條萬萬條         曩昔有句話說:「法條萬萬條,不如黃金一條。

」現在鑒於股市內線交易猖獗,則演變成下列一句話說:「法條萬萬條,不如內線一條。

」在在都是凸顯出法治欠缺的弊端,走後門、送金條,比光明正大適用法律,更行得通,不足為訓。

        法條萬萬條,為什麼有些是以「憲法」名義行之,有些則以「法律」名義行之,更有些則以「命令」名義行之。

為什麼如此的不怕麻煩,硬是要將之畫分為三種不同的類型,究竟其中的用意何在? 拾、法律之「位階原則」         上述的「憲法」、「法律」及「命令」,都是抽象一般性的條文,到底應該如何加以區別,從形式上來看,並沒有太大的困難。

因為法律是立法院所制定,然後經總統公布者(憲法第170條),至於命令則是由行政機關制定。

        「憲法」位階最高、「法律」次之,「命令」位階最低,低位階的命令,不得與憲法及法律牴觸,而法律亦不得與憲法牴觸(憲法第171、172條),構成井然有序的法律秩序,是為法律之「位階原則」。

        原本憲法是由國民大會所制定,其後因為國民大會遭到廢除,所以從國民大會廢除開始,無論日後憲法的制定或修正,概由立法院做為主要的權責機關。

鑒於憲法本文僅有175條,再加上十二條增修條文,因此要知道哪些屬於憲法條文,基本上並不困難。

拾壹、「法律」與「命令」的區隔         比較具有爭議性的,在於「法律」及「命令」的區隔。

哪些條文應該要用法律加以規範?哪些條文應該要用命令加以規範?並非一望而知,務必要有一個明確的標準,否則就會亂了章法,這是「法律保留」原則的由來。

「法律保留」原則是現代法治國家必備的事項,具備憲法的位階。

拾貳、「法律保留」原則之精神         「法律保留」原則與「法律優位」原則,並稱現代法治國家的兩大原則。

後者大家耳熟能詳,指稱著所有的行政行為,都要有法律上的依據,不得任由公務員恣意妄為,此乃消極的依法行政。

至於「法律保留」原則,則指稱著有些事項,必須「保留」給法律來規定,不能任由行政機關以行政命令規範之,此乃積極的依法行政。

        鑒於立法院由國會議員組成,擁有一定的民意基礎,由立法院透過法律方式,據以規範人民的權利義務,絕對是比行政機關之行政命令,來得更為慎重其事,是以「法律保留」原則,乃是基於保障人權的觀點出發。

須知行政機關往往為了達成行政的目標,動輒出於便宜行事的要求,不會太注意到「正當的法律程序」(due processoflaw),是其缺點。

拾参、 「法律保留」原則之具體條文         至於「法律保留」原則的具體條文,規定在憲法第23條,其言曰:「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨害他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。

」準此,限制人民的自由權利,必須要有法律上的依據不可。

除此之外,限制人民的自由權利,僅限於防止妨害他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者等四項事由。

        舉例以明之,在民國73年7月份勞基法制定以前,規範勞資之間的法律關係,主要是民法債編的僱傭契約節,而依照民法第488條第2項前段之規定:「僱傭未定期限者,亦未能依勞務的性質或目的定其期限者,各當事人得『隨時』終止契約。

」也就是說,不定期僱傭契約雇主可以隨時解僱勞工,而勞工亦可以隨時自行離職,表面上雙方的地位對等,非常「公平」。

但是因為勞工本身並未掌握生產工具,一旦離職礙難輕易找到工作,所以實質上對勞工不公平。

拾肆、「解僱法定主義」的實際運用         正因為如此,才有勞基法的頒行,蓋在勞基法第11條及第12條,設有「解僱法定主義」,雇主欲終止勞動契約,不能再憑自己的高興,一定要在勞基法第11條及第12條,找出具體明確的規定不可,否則雇主終止勞動契約,不發生法律上效力,甚至於衍生日後補發工資的問題。

如此一來,勞工的工作權(參照憲法第15條)於是獲得確保。

雖然勞基法第11條及第12條,僅僅使用「終止勞動契約」的字眼,其實就是「解僱」的意思,只是用詞較為好聽罷了。

        勞基法相對於民法,屬於民法的特別法,基於「特別法優先於普通法」之原則(中央法規標準法第16條參閱),碰到上述民法第488條第2項前段,與勞基法第11條及第12條,相互牴觸的情況,當然優先適用勞基法的規定。

        由此可知,而今而後雇主除了不得恣意解僱勞工之外,就算其有行政命令的根據,或是相關政府的函件為憑,在在都是無效的,在法律上根本站不住腳,因為涉及工作權之保障,稱得上屬於「法律保留」的事項,所有的行政機關及個人對之均無法越俎代庖。

拾伍、法律上之核心概念-「規範密度」         講到這裡,就會觸及到法律上一個核心的概念,那就是「規範密度」的討論。

換句話說,哪些事項應該分別由憲法、法律及命令規範的事宜。

畢竟在法律上,有所謂的「位階原則」,憲法是國家的根本大法,其位階至高無上,法律及命令不得與憲法牴觸(憲法第171條第1項),法律位階則屬其次,再其次則是命令,命令與憲法或法律牴觸者無效(憲法第172條)。

有了「位階原則」,整體的憲政秩序井然,才不會予人雜亂無章的感觸。

同時與人民自由權利關係愈重大事項,就必須依據「位階原則」來規範之,避免「殺雞用牛刀」。

        民國86年12月26日司法院大法官會議釋字第443號解釋,正是「規範密度」的重要解釋文,其內容要旨為:「憲法第10條規定人民有居住遷徙之自由,旨在保障人民有任意移居或旅行各地之權利。

若欲對人民之自由權利加以限制,必須符合憲法第23條所定必要之程度,並以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定。

限制役男出境,係對人民居住遷徙自由之重大限制,兵役法及兵役法施行法均未設規定,亦未明確授權以命令定之。

行政院發布的徵兵規則,委由內政部訂定役男出境處理辦法,欠缺法律授權之依據,該辦法第8條規定之限制事由,與前開憲法意旨不符,應自本解釋公布日起,至遲於屆滿六個月時,失其效力。

」 拾陸、未有法律明文規定,不能限制役男出境         總而言之,限制役男出境的規定,屬於攸關人民居住遷徙之自由,必須以法律為適當的規範,如今由行政機關的內政部,訂定役男出境處理辦法的方式,據以限制人民居住遷徙之自由,當然與憲法意旨不符,而無法發生法律上的拘束力。

參照民國84年12月22日,司法院大法官會議釋字第392號解釋理由書,其中的堂奧更加印證清楚。

拾柒、「法律保留」之分類概念         不過,「法律保留」是一個比較籠統的說法,如果吾人精確地予以分析,足以再細分成下列三個概念: 一、憲法保留---         所謂憲法保留,就是指這一類的規定,只能用憲法加以規範,不得以法律限制之。

最為典型的案例,就是憲法第8條有關「人身自由」的保障,而憲法第8條之所以不厭其詳的規定,正是因為「人身自由」,乃是憲法的核心價值所在,無論如何憲法中應有明文規定,不能假手於法律或命令。

二、法律保留---         (一)絕對的法律保留:         所謂的絕對的法律保留,就是這一類的規定,絕對只能以法律來加以規範之,不能採取行政命令的途徑,除了上述有關勞工的「解僱法定主義」之外,另外尚有「罪刑法定主義」(刑法第1條),欲判處人民罪刑,必須行為當時的法律有明文規定。

此外,還有「租稅法定主義」,徵稅須法律有明文規定,不得濫徵「鎮長稅」。

        (二)相對的法律保留:         所謂的相對的法律保留,就是這一類的規定,既然可以用法律來加以規範,當然亦可以用法規命令方式,拿來加以規範。

勞基法施行細則即是法規命令的典型,有關「夜點費」要不要列入規範範圍,或是以何種方式列入規範範圍,勞基法施行細則是理想的模式,蓋以勞基法規範之,未嘗不可,但是未免小題大作。

拾捌、(行政)命令必須嚴守法律保留下,才能有效制定         其他不屬於憲法保留與法律保留之事項,當然就可以用命令的方式加以規定,然而命令又分為兩種:         (1)法規命令---勞基法施行細則為其典型,透過勞基法第85條授權,由內政部(民國74年制定時,勞委會尚未成立)制定發布,對全國人民具備拘束力(行政程序法第150條)。

        (2)行政規則---屬於各個行政機關的「內規」,對外沒有拘束力(行政程序法第159條)。

鑒於本公司只是依據公司法(私法之一種),所成立的私法人,與台塑公司無異,無法執行國家的公權力,也就無從發布行政命令,自不待言。

拾玖、本公司內部管理規定,只是工作規則,不是(行政)命令         目前同仁所看到的本公司內部管理規定,連行政命令都談不上,充其量相當於勞基法第九章的工作規則(勞基法第70條及第71條),只要經過本公司內部的通過即可,不會對外界產生規範作用。

倘若我們希望承攬之廠商能夠一體遵行,務必將之訂立在雙方的契約內,始能對承攬之廠商發生拘束力,併此提請本公司承辦相關業務的同仁多加注意。

貳拾、長官「指令」不具法源依據,比工作規則還不如 須知長官對於個別屬員下達的「命令」,其實不是法律上的「命令」,在行政法上稱為「指令」,以其欠缺抽象普遍的適用性,其效力比公司內規還不如。

綜合以上所言,法規的位階是按「憲法」、「法律」、「命令」(「法規命令」效力,高於「行政規則」)、「指令」等順利,逐一排列出來,排在前面者效力愈高,從這裡可以明白法律秩序之一貫性。

貳拾壹、按照「憲法」、「法律」、「命令」辦理,具有法源依據         大凡一個人立身行事,按照「憲法」、「法律」、「命令」等規定辦理,絕對不會發生錯誤,或是蒙上不虞之責任。

因為「憲法」、「法律」及「命令」,在在具有普遍的適用性,也是現代公民必須恪遵的事項,至於長官對於個別屬員「指令」,必須沒有明顯的違法,屬員才能奉行不渝,否則仍有法律上的責任,不可不知。

貳拾貳、結論-派用人員=純勞工,適用勞保及其相關規定         孔子曰:「吾道一以貫之。

」法律正是講求邏輯的一貫性,綜合以上的說明,公營事業的派用人員等於純勞工,其法律地位與公營事業的純勞工,別無不同,應該適用勞保及其相關規定,才能維持法律的一致性,這也是追求「人事一元化」的中油員工,必須努力以赴之目標!         首頁/石油勞工/第396期-099年07、08月/[專題報導]異哉,所謂公務員兼具勞工身分!-我們皆屬於中油公司之「純勞工」/朱言貴 GotoTop



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