全球治理思潮與治理結構之發展 - 國家政策研究基金會

4.回應性(responsiveness)的治理：善治意味著整個制度和過程都必須在議定的時間內完成以表現對所有參與者良好的回應。

5.共識取向(Consensus oriented)的 ... 简体 More 財團法人 國家政策研究基金會 www.npf.org.tw 文章類別： 國政評論 國政分析 國政研究 媒體投書 智庫觀點 影音專區 兩岸經貿文化論壇 Q&A 議題類別： 內　　政 教育文化 國家安全 憲政法制 科技經濟 財政金融 永續發展 社會安全 公共政策大家談 精選議題 最新推薦文章 最新表情文章 本月熱門文章 作者一覽 關於基金會 捐助章程 聯絡基金會 隱私權聲明 國政基金會 財團法人 國家政策研究基金會 Search... 最新文章 國政評論 國政分析 國政研究 影音專區 熱門文章 精選議題 推薦文章 表情文章 作者一覽 國政基金會 關於基金會 捐助章程 聯絡基金會 擺盪在權利保障與福利增進之間的迷思與弔詭——從懷孕、月經、生理假談起王順民 (3小時前) 關於搶買防疫保單作為某種從眾行為的社會心理學考察意涵王順民 (3小時前) 央行不應放任新台幣貶值林祖嘉 (3小時前) 升息‧學貸‧人口壓力謝明瑞 (3小時前) 在地化時代的策略布局尹啟銘 (3小時前) 美國智庫指控長榮兩岸商貿陷入空前危機盧信昌 (3小時前) 玩憲還是修憲？廖元豪 (昨天16:44) 用選票制裁豢養網軍的政黨廖元豪 (昨天16:43) 關於身障者勞動狀況例行性調查的延伸性思考王順民 (昨天14:32) 從居照到家照之於發展性社工的量能與能量思考王順民 (昨天14:24) 全球治理思潮與治理結構之發展全球治理思潮與治理結構之發展 國政研究 憲政 作者：蔡志恆 (2007年2月14日11:32) 關鍵字：全球治理 %熱門指數 分享 分享 分享 小 中 大 一、全球治理思潮 1991年8.19事件發生迄今已逾十年，縱然在1990年或更早的年代，蘇聯加盟國早已開始分崩離析，但歷史學者仍習於以當年戈巴契夫黯然下台的事件，與1991年末加盟共和國完全脫離，代表冷戰時期(theColdWar)的正式結束。

在這十餘年間，地域和意識型態對抗的藩籬漸泯，國際關係宣告走入所謂的後冷戰時期(postcoldwarage)。

布希1991年提出的世界新秩序(ANewWorldOrder)概念也開始發酵，民主陣營在長達五十年的對抗後終於獲得短暫的勝利。

但隨著冷戰時代結束，民主國家的制度由區域逐漸擴展而至全球，無疑也造成了震撼的全球化(globalization)運動，特別從政治人權的相關議題而言，追求真正民主自由一躍成為全球人民對政府的共同期望，替代了過去兩極的對立型態；整合型的國際組織不斷地出現，甚至非政府組織(Non-governmentOrganizations,NGOs)快速成長，也導致國家或政府治理的壓力增強。

此一全球化的運動與民主的關聯性在若干學者的研究中多方提及，如俄國學者ErikKomarov(2000:69-70)便曾以印度和俄國為例，說明在近年來倡導和平與民主的全球化潮流中，即使是承繼一黨獨大的歷史資源，仍蔚成以選舉決定最終決策者的民主制度，也日益增加其民主化的程度。

而AnthonyMcGrew(1997:12-21)更以研究說明，全球化運動越是興盛的地區，其民主的程度越是較高，而全球化的發展，更是在18，19世紀「民主制度國家化」(nationalizationofdemocracy)理想之後專屬於21世界的政經理想。

而從幾個認知角度來觀察世界秩序的民主化，更和四個國際性的思想傳統(務實主義、自由－國際主義、激進主義、世界主義)形成對照的情境，這些認知角度可以歸納為： 1.展民主制度的可欲性(desirability)和可行性(feasibility)； 2.所謂民主的國家，其政治形式的全貌為何？ 3.是否真存在一可在民主制度中實踐的全球治理和跨國治理結構？ 表1民主與世界秩序：國際傳統思想四大類型 務實主義 (Realism) 自由-國際主義(Liberal-internationalism) 激進主義 (Radicalism) 世界主義 (Cosmopolitani-sm) 主要角色 國家及國際組織 國家及國際組織 跨國資本、國家及國際經濟組織 國家、國際組織、公司、社運團體 世界秩序的深層結構 威斯特伐利亞秩序 新興的後威斯特伐利亞秩序 全球資本主義 後威斯特伐利亞秩序 治理主權 掌握霸權國(超級強權) 國家、國際機構、公司、非政府組織 跨國資本家階級、國家及國際機構菁英 國家、人民、公司權、國際組織、社團、非政府組織等 民主世界的秩序 無-為代表制 政府職責 無-有待全球治理的民主改革 無-需要地方與全球的雙重民主化 無-需要跨國民主 民主的承繼 代議式民主 自由民主 直接民主 直接的自由民主 民主參與 民主 世界秩序的願景 官僚式的國家中樞 多頭政治 資本主義 世界性的-國家及人民 全球治理的倫理準則 強權政治 和諧式政治 人道治理 世界性的民主 全球化-肇因及影響 政治的決策-提高國家的權力 多重因素的過程-導致互賴及和平區的形成 經濟的驅使-遭受矛盾 多重因素的過程-多種可能的變化 資料來源:AnthonyMcGrew(1997:20) 就務實主義者而言，國際關係上必須遵循HansMorgenthau的名言：「在政治上，國家及其不人性的特徴終究是最後的事實。

」民主制度並不是國家競爭的唯一要素，也不是必然的先決條件，故而當代全球化的潮流對其影響並不大。

在治理的單位方面，務實主義者秉持著地理治理(geo-governance)，最主要的影響力來源為地區強權；不過冷戰後．雖然共產陣營已經瓦解，但取而代之的聯合國和G7組織，仍然可提供務實主義有效的地理治理原則。

自由民主主義則與務實主義者相反，全球化帶來了後威斯特伐利亞(post-Westphalian)的認知，並形成了新的秩序，除了地理治理的重要性降低外，並亟需重建主權定位。

在新的系絡中，國家和國家間、國家和社會間互賴更甚，同時也日益需要國際合作來處理國內和外交的事務。

故此，國際體制、一般政治體和地理上相關聯的非正式網絡需共同處理日益互賴的現實問題，而諸如跨國企業、非正府組織、國際壓力團體、個人和公民團體等更大範圍的主體都可以參與全球治理的過程。

相較之下，國家雖仍是世界秩序中一個重要的主體並有其固定地影響力，但正式主權的認知已日漸世微。

自由民主主義希望以漸進的改革替代激進的變遷，而激進主義者則將全球化視為是資本主義的新興形態－亦即跨國或全球資本主義(transnationalorglobalcapitalism)。

日益增長的全球性生產、交易及消費正說明了此一事實的存在，而主要資本國家的跨國階級菁英影響政治上官員的決策，並形成對正式制度及地理治理等非正式網絡的霸權控制。

國家只有在其對全球資本主義形成壓力時，才能維持其重要因素的地位。

至於世界主義者的眼裏，公民有權組織廣泛的社群或政治社群，形成國家，故而世界秩序的來源發自於國家和人民，二者缺一不可。

而全球大規模各種社群的參與，是現代世界、社會治理的主流運動。

世界主義者也點出未來全球化運動發展的無限可能性，全球化和區域化其實是一個可以相互轉換的過程，只要經由民主形式的治理都是可以接受的。

相較於自由民主主義，世界主義的全球治理，要求應絕對以民主形式為之，也使二者之間有了顯著的分野。

McGrew認為，全球化運動可以讓世界公民更認知威利特伐利亞主權傳統硬主權以外民主而具有實踐價值的，自由主義雖然在Fukuyama「歷史的終結」(endofhistory)[1]宣告聲中一時取得勝利，但更多的民主反思在如今打破疆界的社群中激盪，全球治理的未來有更多的空間和更多的可能。

總合而論，縱使各國際關係理論有所不同，但全球化的運動，確實帶來更多對民主和自由經濟制度的幢憬，即使是共產主義的國家，在跨國組織和國際主流思潮的催迫下，不論在政治、經濟還是社會政策，也不得不採取更多的開放政策或民主手段，並愈益傾向接受全球治理的概念。

除了理論上可以發現全球治理的多樣化形式和特徵以外，在實務上，我們也可以觀察全球化運動以迄國際間治理議題的蓬勃發展。

1992年，聯合國(UnitedNation,U.N.)正式成立「全球治理委員會」(commissiononglobalgovernance)其背景發展初具有國際關係改善的意涵，但其後發展的組織與議題則涉及了全球的環保意識、人權制度、全球自由民主制度，甚至包含了聯合國改革、國際法修正與制訂、和世界聯邦……等跨越國界區域的政策內容。

近二十年來，國際組織和聯合國相關議題的互動越趨頻繁，亦不再限於區域和單一國度，每一項事件都成為國際溝通和解決問題共同基礎。

表2由1980年至今依時序列出有關全球治理的相關事件，足可了解全球治理廣闊的範疇和主要精神。

（EnvironmentalConservationOrganization,2002） 表2自1980年始全球治理的重要事件時序表列 時間 說明 備註 1980 —UNEP、IUCN及WWF公佈世界保育策略(WorldConservationStrategy) —MacBride委員會公布國際溝通問題報告書 —Brandt委員會公佈攸關國際發展之報告書並首度提及永續發展(SustainableDevelopment)概念 1982 —Palmes委員會發表生存保障藍圖的報告書 —組成世界資源研究學會(WorldResourcesInstitute) —發表世界自然資源憲章(WorldCharterforNature) —聯合國海洋法會議建構了國際海洋主權的原則 1985 —召開聯合國臭氧層耗竭資源管制會議(U.N.ConventiononOzoneDepletingSubstances) 1987 —保存地球臭氧層的蒙特利爾協定(MontrealProtocol)由自願加入的自由協定轉而成為具約束力的國際法 —Brundtland委員會於報告中界定永續發展 —建立全球溝通學會(InstituteforGlobalCommunications所以促進非政府組織交流 1988 —於牛津召開人類生存全球研討會(GlobalForumonHumanSurvival) —氣候變遷各國政府會談(IntergovernmentPanelonClimateChange) 1989 —柏林圍牆倒塌 —聯合國組織兒童人權委員會 —建立天氣行動網絡組織(ClimateActionNetwork) 1990 —於莫斯科舉行「人類生存全球研討會」(GlobalForumonHumanSurvival) —世界兒童高峰會 —建立女性環境及發展組織(Women’sEnvironmentandDevelopmentOrganization) —建立地方環境改革國際委員會(InternationalCouncilforLocalEnvironmentalInitiatives) 1991 —提出「全球保障及治理斯德哥爾摩條款」(StockholmInitiativeonGlobalSecurityandGovernance) —UNEP、IUCN及WWF發表「關心地球」(CaringfortheEarth)文件 提出「全球保障及治理斯德哥爾摩條款」(StockholmInitiativeonGlobalSecurityandGovernance) —UNEP、IUCN及WWF發表「關心地球」(CaringfortheEarth)文件 1992 —建立全球治理委員會 —UNEP、IUCN及WWF及WRI提出「全球物種策略」(GlobalBiodiversityStrategy) —召開「聯合國環境及發展會議」(U.N.ConferenceonEnvironmentandDevelopment) —建立地球委員會(EarthCouncil) —美國全國關心環境宗教聯盟(NationalReligiousPartnershipfortheEnvironment) —提出沃土方案(WildlandsProject) 1993 —美國成立永續發展總統諮詢委員會(President’sCouncilonSustainableDevelopment) —全球治理第一次高峰會 —世界人權會議於Vienna召開 —建立”GreenCross”組織 —創建生物網組織(BIONET) 1994 —世界貿易組織於GATT烏拉圭回合談判後成形 —於開羅召開聯合國人口及發展會議(U.N.ConferenceonPopulationandDevelopment) 1995 —全球社會發展高峰會(WorldSummitonSocialDevelopment)於哥本哈根舉行 —永續發展委員會(CommissiononSustainableDevelopment)於紐約開會 —第四屆世界女性代表大會於北京召開 —舉行世界聯邦研討會(StateoftheWorldForum) —全球治理委員會發表「我們共同的鄰居」(OurGlobalNeighborhood)最後報告 —發表全球物種評估(GlobalBiodiversityAssessment) 1996 —於伊斯坦堡舉行聯合國人類殖民會議(U.N.ConferenceonHumanSettlement) —發表前開決議之伊斯坦堡宣言 —聯合國改革之改選辯論，並倡言全球治理 1997 —高爾報告書(AlGore’sReport)出爐，並獲聯合國好評 —發表京都協定(KyotoProtocol) —國際環境及社會會議(InternationalConferenceonEnvironmentandSociety)召開 1998 —於Rome創建國際刑事法庭(InternationalCriminalCourt) —國際小型武器防治網絡(InternationalActionNetworkonSmallArms,IANSA)成立，遊說聯合國進行槍枝管制 —於阿根廷BuenosAires舉行聯合國天氣變遷會議(U.N.ClimateChangeConference) 1999 —地球民主憲章(CharterforGlobalDemocracy)通過，並使全球治理的建議具體化為十二項原則 —世界非政府組織會議於加拿大召開，提案召集「人民大會」(ThePeoplesAssembly) —於Bonn舉行聯合國天氣變遷會議(U.N.ClimateChangeConference) 2000 —地球憲章(EartheChater)完稿 —非政府組織(NongovernmentOrganization)在紐約辦理千禧研討會(MillenniumForum) —為強化聯合國公民社群運作，於紐約舉行UNDPI/NGO研討會 —宗教及精神領導人召開千禧和平高峰會(MillenniumPeaceSummit) —舉行世界聯邦研討會(StateoftheWorldFoumu) —召集千禧大會 —召開千禧高峰會 —美國上院通過聯合國沙漠化協定(DesertificationTreaty) —美國最高法院對布希－高爾選舉結果乙案作出宣判，由布希當選 —京都協議失敗 2001 —美總統Bush拒絕簽署京都協定 —美國失去聯合國人權委員會的席位 —美國失去聯合國毒品控制委員會的席位 —京都協定在美國缺席後踽踽前行 —美國缺席人權委員會的種族歧視會議 —世貿中心遭恐怖份子攻擊 —OsamabinLaden錄影帶事件 資料來源：作者整理自EnvironmentalConservationOrganization,http://www.sovereignty.net/p/gov/timeline.html 從上述表列，不難發現全球治理相關議題歸屬各種領域，處理事務紛雜，但總體其實不脫下列主張： 1.全體公民及社群參與的理念； 2.全球環境保育的理念； 3.國際的民主體制； 4.全球市場的經濟體制； 5.世界人權保障及人人平等概念； 6.基本生存保障及國際間共通的信賴保護原則； 7.重建國際法體系及提昇協定效力； 8.非政府組織與政府組織共同合作的模式。

觀諸高度工業開發國家領袖，猶以美國總統WilliamJ.Clinton、英國首相TonyBlair德國總理GerhardSchroeder、法國總理若斯潘……等人倡導全球治理為殷，特別在1989年世界銀行首度提出治理概念，1991年蘇聯解體及1992年全球治理委員會成立後，國際議題即在日益快速的資訊流動下受到不同社群、團體、委員會組織的重視，網路(internet)的興起和3C技術、資料庫……等的使用也使全世界的社群發展更加繁榮[2]，單一經濟的目標和政府的協商已不足以解釋全球治理的內涵，溝通和傳播的便利性使非正式組織、跨國企業、社團和個人更具有幾乎等同的重要性，強權國家也不必然成為全球治理的主導者[3]。

當然，全球治理的未來還有很長的路要走，其意涵固然有待界定，國際體系的合作基礎薄弱也是後威斯特伐利亞秩序的隱憂，但以歷史角度觀察，不難發現全球治理確實成為廿一世紀初一個重要的國際性標竿和思潮。

除了公領域治理以外，為解決並保障普遍性的法益，私領域跨國治理的概念也不斷發酵擴展，未來亦有可能形成私領域治理的國際通則，在在值得我執政者注意。

二、各國治理結構之發展 從全球治理的風行草偃程度，可以了解部份學者何以要稱呼其為當代的「治理主義」(孫柏英，2002)了。

但歸諸冷戰後的各國國內環境，治理之形成有其一脈相承的原因，治理結構的衍生亦有其根本源頭： 早在19世紀末和20世紀初，即有學者爭辯官僚制度的得失，MaxWebber等人對官僚體制的正負評論猶深植人心，其在1921年鉅著「經濟與社會」(EconomyandSociety)一書中評道：「從純粹的技術觀點來看，官僚體制可以高度效率達成所欲的工作，也就是說，官僚是人類所知現存正式權威中最理性體制。

其在精確性、穩定度和紀律的嚴謹上遠超過其他任何形式的組織，藉此組織領導人可以採取相關的行動以達成任何結果。

」但社會的分殊和演化造成官僚體系與社會關係的失衡，導致Webber本人也對官僚體系扼殺企業家精神和資本主義的現象發抒若干不滿，並成為反官僚體系的聲浪先驅。

除了傳統政治與社會學理的批評外，二次戰後，一連串國際金融危機和政府無效率、經濟疲困的事件，導致人民對民主國家的「萬能政府」喪失信心。

其中以SamulP.Huntington和Croyier等人，倡言民主政府失靈(governingfailure)和「難以治理性」[4](ungovernability)(林鍾沂，1991)，不啻是對歐美政治結構－功能（structure-function）和權威分配的傳統運作觀點的再一次反思。

從西方民主政府的固有角色來探討，古典政治哲學發韌的主要理想在建立一個具良善價值的統治者或組織，但此一理想顯然在封建或極權統治的陰影下逐漸褪色，取而代之的是近代法律或憲法保留基礎的有限政府學說(thedoctrineoflimitedgovernment)[5]。

直至現代，民主的政治哲學強調政治的平權和自由，進而在憲政保障的體制下建立可欲的政府，但又須避免其專制的流弊。

其政府角色是和就以西方Hobbes、Hume、Rausseau、Locke……等強調發揮公民集體能力、更高階自由、或抑制人類不理性、情緒而形成的秩序維持者為主流，正如JamesMadison所說：「倘若人人均天使，根本不必有政府。

」[6]。

簡言之，英美甚至歐洲民主國的政府概念，都清晰地提出民主政府以法律和政策統治國家之基石，並且強調過度干預的危險，和立基於政府僅是「必要之惡」(necessaryevil)－維持秩序者的自由價值。

此一政府角色在實務中發展亦然，自由主義（liberalism）[7]之發展係由於敵視封建主義衍生的要求自由命題衍申，故英美等西方主要立憲國家均以保障個人政治經濟平等和自由為政治上的基石。

主流的政治保守主義對政府角色亦有類似的見解，如EdmundBurke在1790年所著述之「法國革命之反省」(ReflectionsontheRevolutioninFrance)，以迄於保守主義集大成的FrancisA.Hayek「崇尚自由主義」(libertarianism)所發揚悼厲自由與平等之精神，亦依賴一個維持的、管制的、有限的政府角色管理。

但在職能的實務運作上，顯然民主政府具有某些與生俱來的缺陷，經常失去原有的、受人民有效節制的理想。

例如民主自由主義新銳國家英、美政府，仍然無法在治理過程中不受到國際社會主義思潮和外在環境的影響：Roosvelt於1933年實施的「新政」，以擴大政府角色，扮演經濟市場推手為目的；英國二次戰後工黨執政的「民主社會主義」(democraticsocialism)傾向，則推動一連串社會濟助事業，二者都具有濃厚的福利國家(welfarestate)和強調政府全面擴展功能的大政府色彩。

而二次戰後以英美為首的各國不斷設置管制與政策的機制，更是發展出前所未有的政府規模，也促成國會運作機制和政府功能不斷擴張的過程。

正因如此，產生了反思與擺盪的政治歷程與思潮：「二次世界大戰後，各國政府為重建國計民生、振興經濟、改善人民生活，一個近乎全能的『大有為』政府如雨後春筍般在各國成長，尤以歐陸各國為甚，一系列傾向社會主義式之福利國家政策，使政府功能涵蓋人民大部分的生活，政府的統治正當性也因為其使社會有了穩定制度結構、從混亂中建立秩序而被廣泛接受，『國家中心主義』遂成了歐陸國家普遍的治理思維。

然而，隨著政府效率的普遍低落、民間知識力量的掘起與涉入公共事務的日深，社會網絡關係的日益複雜，促使歐陸普遍存在的『國家中心』思想與體制產生結構性的變化。

」(李宗勳、鄭錫鍇，2001) 但這種從結構－功能走向擴張政府功能的理想在民主政體實踐後遇到了制度本身無法解決的問題：政府的角色界定其實並未受到理想的監督，而職能運作復因憲政體制中充斥著來自各方混雜的利益與衝突，又不斷受到立法和行政程序的掣肘，故而，在僵化制度不斷無力突破官僚體制舊有色彩的同時，所謂「政府統治的有限性」(limitsofgoverning)就因政府擴張太快速而呈現出來。

如RenateMayntz(1993:P.9)批評政府失敗可從中央政府的功能實踐失敗探討：凡民主國家中央政府的主要功能有三，分別為管制(regulation)、福利(welfare)和發展(development)，此三者在固有政府執行職務時顯現著嚴重的理想落差： 在政府管制的功能上，政府不可治理的問題癥結在於政治領導力的接受，亦即管理的正當性，而不是在管制的合法性上。

當今民主社會一旦缺少順從，百姓承諾的基礎也漸漸減少，特別是社會、政治、和政府體系等各因素互動，諸如社會化的失敗、政黨體系無法代表人民意志、國家無法決定和取得人民的信任……等等，都帶來功能不彰的顯著危機； 而福利國家的危機則源於金融因素，究竟一個龐大負擔、不斷增加需求的福利制度是否為人民及社會所欲，值得從各層面分析探討；而官僚體制下的福利系統既缺乏效率，也欠缺合法性，更常超越了一般接受管制的體系，而不能體現福利的精神，也是為人詬病已久無法解決的問題。

從歐體等先進民主國家福利與經濟、社會問題的失去關聯，以至於社會、經濟困難層出不窮的現狀，更使中央控制的國家系統逐漸失去人民的信賴； 至於政府的發展則在政府統治漸失其舞台後，民眾或學者不斷檢討政府應有規模和失敗的肇因，進而要求對政府發展設限或抵制的事實。

部份國家的領導人希望發展大規模的政府，強調高額度的預算，但卻未達成相對程度的政績，也使政府發展的規模受到人民的抵制，代之而起的是向民間企業效率和效益看齊的呼聲。

也因此，相對於過去政府治理的「社會控制」(socialcontrol)或「控制」之概念，由於效率遲緩和其他的因素，發展的管制政策(regulatorypolicies)往往無法符合其設定的目標與規範。

同時，隨著社會和環境快速變遷，完全不同的問題亦接續興起，導致舊有政府統治概念的失敗。

經由多年的政府實務經驗和學者構思，1960年代末期至1970年代初期的歐陸德國，重新提出了實踐的觀點，並由「知識的問題」(knowledgeproblem)和「執行的缺失」(implementationdeficits)等觀點切入診斷政策問題，其他各國的學者亦復如此。

包括G.E.Caiden(1991)等學者[8]的看法，均認為過去政府治理的有限性議題歸因於官僚體制和對外封閉導致治理機能不彰的問題，亦即產生內在和外在系絡的嚴重矛盾。

歸整此一矛盾衝突包括： 1.官僚體系的封閉性相對於民主社會的開放性; 2.政府權力不斷增強相對於社會多元的創造力; 3.政府權力的膨脹相對於政府控制的無力感; 4.普遍性的決策原則相對於個案的歧異性; 5.決策權力的過度集中相對於管理的授權與授能原則; 6.對事不對人的文化相對於關懷的人性; 7.專業化的分工相對於統整性的協調; 8.政府治理的非市場性與競爭的市場。

近二十年來，學者與政府努力地彌補此一政府的裂隙(seams)，不斷提出政治行政革新或「新公共行政」等口號，導致尋求公共利益呼聲愈發高漲、但受限於龐大系統變革遲緩，再造困難，不得不另起爐灶，採納部份政治學者口中「激進的」(radical)的變革手段，各國政府近十年以來，均願重新審視並接納經濟市場法則、公民參與(citizenparticipation)和公民精神(citizenship)、直接民主概念，並提出完成不同以往的改革運動，便是一個例證。

另外，資訊、人員、產品、資本快速流動和科技工具發展導致社會型態、溝通方式改變，如網絡組織日益複雜化，社會團體、私人與非營利組織結盟意願昇高，互賴與拓展層面不斷擴大；外在環境變遷，如全球化、企業或非營利組織經營跨國化、國際金融或經濟體系(如OECD、WTO、IMF、GATT……等)逐一建立，造成新興的經濟要素(economiccomponents)以創新、行銷等前所未有的姿態創造價值，並快速擴展其商品銷售，產品不再如工業產品由某地投資設廠，以擴散至另一地的直線擴散方式，改而以知識商品呈幅射狀擴散的方式出現，連帶影響了經濟、社會的多重結構，也促使人民對政府治理產生更急迫的需求，從而找出治理的新價值和新目標。

揆諸事實，英、美歐洲諸國可說是採取治理模式的先驅：AnthonyGiddens的「第三條路」(TheThirdWay:RenewalofSocialDemocracy)固然是現任首相Blair大力推薦的導航路線，但宏瞻治理起源，英國「作為盎格魯薩克遜新管理主義的起始國，自七Ｏ年代末期，其治理哲學經柴契爾主義及雷根主義的濫觴，即在世界各國公共行政領域獨領風騷二十餘載。

所謂新自由主義或新右派的代理人理論及民營化企業式政府，影響了紐、澳、美、加及大多數的OECD國家，當然此亦包括在九Ｏ年代受到全面影響的我國，進而形成公私部門協力及BOT等觀念的興起。

」(詹中原，1992) 英國Thatcher上台後不斷推行的一連串「新右派」(NewRight)改革，以至Major在1990年代，一連串公布了「公民憲章」(Citizen'sCharter)，「續階計畫」(thenextstep)、「效率小組」(EfficiencyUnit)、「服務品質競爭」(ServiceQualityCompetition)、「跨部會解制小組」(DepartmentalDeregulation)……等可觀的行政改革政策，重新向私人企業用人及效率看齊，直至Blair仍未調整此一重要的行政理念。

一則不斷從成本－效益的執行層面引進品質和競爭等概念，一則改變了過去政府管制標的團體的舊有概念。

相對言之，行政改革的重點在於過去企業界生存發展重視的績效(performance)，而非以往只重效能不重效率的公共利益(publicinterest)概念。

而美國OsborneandGaebler(1992)的「再造政府」(reinventinggovernment)概念已為人所熟知，甚至成為美國Clinton－Gore政府的針砭之策，並導致實務上「全國績效評鑑委員會」(TheNationalPerformanceReview,NPR)、乃至「勵革實驗室」(RegoLab)等組織與專案的興起。

考其推動的主要方案，不外: 1.革除官樣文章（CuttingRedType） 實施方式包括檢查政府的控制體系，包含預算、人事、採購的程序與策略均應更加流暢有效率，授權與授能(empowering)並重，使公務員能革除等因奉此的陋習，更為有效掌握自身職能，其方法為： (1)重新設計行政監督的體系，以有效監督並實踐方案內容； (2)儘可能排除萬難，並以創新的、非管制性的措施活化政府。

(3)對政府補助措施進行檢討，避免下級機關過於依賴政府財政。

2.顧客至上（PuttingCustomersFirst） 過去部份機關因政府的目的在公共利益與效率機能間無法均衡，導致其失去對顧客或民眾服務的認知，該方案提出政府機關應主動傾聽人民的心聲，並將顧客滿意視為機關運作之目的，並從品質入手，提高政府服務和影響的責質。

並將此一改革從政府機關擴大至非營利之單位。

其方法包括： (1)多使用民意調查，團體協商的方式了解顧客需求。

(2)引進「單一窗口」等有效概念代替過去的標準作業程序。

(3)重視市場的經濟機制，而不再以管制的公共利益為唯一優先考量。

3.授能與重視實績的聘僱方式（Empowering,EmployeestoGetsResults） 授能是公共管理中活化政府的重要指標，要點為： (1)從分權負責著手，替代過去集權式的領導； (2)負責實作的第一線政府員工具有相當的決策權能，並能就其工作發展更具理想和活力的運作方式； (3)強調上下溝通和合作，改變員工與管理階層的固有關係，並使其在獲得各方訓練和行政資源的情況下有效率地達成任務。

4.回歸以最少成本創造最佳政府的目標（CuttingBacktoBasicsProducingBetterGovernmentforCass） 過去公部間行政常以效能為優先考量，而有意無意地忽略了效率，新的政府再造就是要從觀念上革新，不論是程序與組織，都要找出花費最少做事最好的方案： (1)規劃較少層級的工作程序、革除冗贅的組織； (2)對於資金投入以企業的角度思考，諸如貸款和長期資本，俾完成生產力的規劃要求。

(3)發展新型科技。

再檢視歐陸等國的「新公共管理」(NewPublicManagement)途徑亦復如此。

正如詹中原(1999)所言，西方國家為了因應財政困局及國家競爭力的挑戰，近來均進行大規模的公部門改革，以「新管理主義」(neo-managerialism)為精神行政革新風潮，以致引發當代「新公共管理」(newpublicmanagement)的行政改革運動，其內函不外四個主要面向： 1.政府管制與市場機能的結合; 2.強化組織及管理的「分權」; 3.服務品質的持續昌提昇; 4.公共服務之使用者/顧客導向。

綜合各國發展，總體說來，所謂新治理和新公共管理皆是從現代政府的效率觀入手，強調彌補長久以來政府管理罅隙和活化(vigorizing)政府。

其主要目的不是在改變政府的組織、規模等硬體價值，而是引進「企業型政府」(entrepreneurialgovernment)的觀念，在程序、手段、執行、目標等方向移除公部門的官僚迷思，以更前瞻、更技術、更務實的原則處理事務，並回饋活化政府組織、回歸執行效率。

其最終的目標更在回歸一個負責的、全民共同參與的民主制度。

近二十年來的全球化經濟和各國快速興起的治理議題，甚至政府再造(reinventinggovernment,REGO)和新治理(moderngovernance)運動的勃興無異說明了：在G8各國到UN、OECD、WTO……等相關國際組織的推波助瀾下，全球化和治理確實成為主要國家和開發中國家改革時競相使用的概念，也成為另一波政府與私人權限創新融合的基點。

而在國際關係方面，全球治理的的理論除了在聯合國會員國迅速擴散之外，也經由協定或會議逐步落實。

至此善政(goodgovernment)的傳統西方政治思潮也轉而成為善治(goodgovernance)的理想。

然而，治理的架構和治理模式既然牽動著固有政府職能的轉換、也立基於效率、責任(accountability)的要求之上，復將治理概念擴及於非政府組織、公民行動、跨國公司及全球資本市場等範疇之上。

其成功與路線絕非一蹴可幾的，以英國為例，詹中原(1999)認為：「英國的政府再造，經過二十年的新公共管理實驗，發現當前的政府治理最迫切需要的是一種『新相互主義』（NewMutualism），也就是將公共服務提供責任及擁有權（主權），移轉給公共服務的使用者。

此種雙向式的相互性，代替了傳統所強調，界於政府與企業間的狹隘相互性。

新公共管理之公共服務品質的提昇，更需要一種來自於公民社的『自我式組織』（SelfOrganization），此種新『托克維利』式（theNeo-Tocquevillian）行政治理(自我治理)，強調人民自我的授能及課責，以及第三部門、非營利組織，及志工與總體社會資本（socialcapital）的聯結。

如此方得以彌補以民營化及代理人理論為基礎的小而美政府組織的缺失。

……英國政府廿年改革經驗結論告知精簡的小而美組織，必須和公民社會緊密結合，缺一不可……」正說明了治理除了經濟效率與市場金融重建外，絕對無法放棄公民參與的本質，從公部門至私部間並均應有絕對權利義務責任的認知。

為了找出良好的治理模式和條件，世界七大工業國組織及俄羅斯(G8)共同在2002年三月提出「治理的條件及多國間發展財政的改革：G8的角色」(“GovernanceConditionalityandTheReformofMultilateralDevelopmentFinance:TheRoleofTheGroupofEight”)文件，其所達成對治理條件的共同期盼為 1.在民主的制度下進行治理 2.去官僚化 3.並堅持技術的革新，抗拒過度的政治因素。

OECD也在2001年六月的”PUMA”政策短評中提到，現今至少30個國家正在進行同步的公共管理改革，必須在快速變遷的環境下，更完整迅速地回應社會和民眾的需求，現在的政府就要前瞻未來的治理型態，運用公私部門、市場經濟及民主的互動方式解決以下的問題：(OECD,2001) 1.作好面對未來改革的挑戰； 2.發展出公部門面對變遷的回應性文化； 3.找出確切需要的領導模式； 4.發現與公民之間更理想的溝通之道； 5.同時避免改革的彈性疲乏(reformfatigue)。

聯合國亞太經濟社會委員會(UnitedNationEconomicandSocialCommissionforAsiaandPacific,UNESCAP)更為「善治」下了一個註腳：(圖3-1)善治具有下列八個特徵： 1.參與(participation)治理：參與是不分性別的，不論直接或代議式的制度都是參與的一部。

但代議式的參與則不表示其必然能反應社會大多數的意見。

參與的主要內容包括二個要素，不容忽視，一直集會及表意的自由，一是組織公民社群的自由。

2.依法行政(ruleoflaw)的治理：善治須要具有約束力的公正法律架構，以保障人權、少數參與。

獨立的司法體系或清廉的警政體系都是依法行政的重要一環。

3.透明化(transparency)的治理：意味著決策和執行受到法律和規章的監督，也應保障受到決策和公權力約束的相對人，使其獲得公開與流通的資訊，同時在提供資訊的過程中，要以簡易的形式和媒體對其提供完整的資訊。

4.回應性(responsiveness)的治理：善治意味著整個制度和過程都必須在議定的時間內完成以表現對所有參與者良好的回應。

5.共識取向(Consensusoriented)的治理：善治必須考量到社會的各種不同利益，並在可能的範圍取得可達成的、廣泛的共識，並以社會的最大利益為考量。

要取得共識固然相當困難，也須花較長的時間，但應在既定社會的歷史、文化、社會系絡中找尋最符合此一原則的治理方式。

6.公平與公開(equityandinclusiveness)的治理：在善治中不應有任何成員感到自己的福利遭受主流社會排擠，任何團體（通常是自願者），均應享有同等機會以促進及維持社會福祉。

7.效能與效率(effectivenessandefficiency)的治理：善治意味在依計畫運用資源的同時，經由制度和過程產出的結果應該符合社會的需求，而善治的效率意涵應包括對自然資源的永續使用及環境的保育。

8.負責盡職(accountability)的治理：負責盡職是治理的重要條件，不僅政府，私人機構和公民社群組織等等均應對公眾和參與者負起應盡職責。

難以治理的問題導源於一九六ｏ年代開始的政府結構和民主制度效能不彰等問題，上述政府統治和難以治理的問題是否已然解決？諸多文獻抱持保留態度，特別在近年受到全球化(globalization)和美國九一一恐怖攻擊事件激化的影響，進而擴大了議題的範圍，益使治理無法限縮一隅而解決，如RobertH.Dorff(2002)就從政府失敗幅度的擴大看難以治理的問題，其認為政府的「能力之日漸衰弱，就國際上特別是第三世界的治理而言，難以在日益複雜的環境中完成管理現代國家多重及多量的職責。

」開發中國家以其不健全的金融體制和危機處理能力[9]能否承擔更多的因素投入？政府本身規劃能力和長久積習是否能形成治理的文化？公民參與程度不夠和程序的不在善是否依舊影響民營化、自我治理的實然結果？ 再者，就治理的發展過程而言，雖則Huntington的初始見解採摘著折衷而蘊涵文化等社會制度的觀點，但長久以來的社會主義大政府觀點和自由主義小政府立論依舊藉此不斷在政治實務和行政中激辯，不僅窄化了當代政府職能和角色遞移的內涵，亦忽視了現代社會中政治和管理思潮的發展。

而經由治理的提出，觀乎學術界政府職能角色的爭論，固然還看得見傳統政治派別的思辨，但就實務和實踐的精神而言，已經充滿著對於現代市場經濟引介、公民參與等重要意涵競合想像的空間，實務上發展著不斷「經驗學習」(lessonfromexperience)[10]的歷程，以過程來說，將是廿一世紀人類共有理想再一次實踐的企圖。

三、結論與建議 全球化和反全球化爭議至今共同成為全球運動的矛與盾，但治理架構與善治卻是另一波國際思潮的延伸，觀諸我國政府治理及自我定位，尚需有恢宏的國際觀與世界公民思想為其輔襯，並尋求對外與對外發展的建議方為良方。

茲提供如下觀點以為建言： 一、從社會契約論概觀，政府是人民授權的管理者，其固具有人民不得不賦予的權力，但其非與國家立於同一地位，效忠政府與效忠國家是二個不等同的要件，政府應以限縮管制範圍，維持人民最大自由為政府治理的內涵；以治理結構而言，政府與人民則立基於夥伴關係，不強調上對下的傳統權威，而是講求公民參與，共同發展民主制度與尊重市場經濟機能。

因此，除卻自由經濟的體制應當符應社會需求，快速因應或採取措施外，在政治與政策上位價值取捨時，政府應尋求多方溝通與廣議立論，結合當代民主理念與資訊科技工具，提供更良好的溝通管道與設計更公正公開的民主機制，作為治理之正當性價值。

而非講求傳統的妥協與訴求政治的零和經驗，導致意見對立或少數權益之損害。

二、治理重視內涵的發展，而非單一手段目的的達成。

我國政府改革往往動輒以組織裁併和組織員額精簡為目標，卻忽略了政府治理能力的實質提昇，也欠缺嚴謹客觀的事中督導、評估與事後的再評估單位。

因之各單位對面政府或行政再造向來均以「手段－目標錯置」作為呈報改革績效的良方，卻忽略了公民與社會品質的、企業精神的、回應的需求。

三、另外，我國政黨的執政路線並不明確，光譜上往往不能清晰區分，政策意涵更模糊難辨，執政者往往避談其經濟發展策略（更遑論其主要經濟依循學說）或政策取向，無統整的、客觀的目標，徒以國家建構的隱含政治目的，及片斷之政策作為施政和論證依據，形成為改革而改革的「無意識改革」。

相較於此，各國治理發展的豐饒內涵正可作為「有意識改革」的參考。

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[2]以俄羅斯為例，蘇聯解體後NGO興起快速，一年幾以千計。

[3]例如美國被部份聯合國會員排除其人權委員會的席次即是著例。

[4]部份學者亦譯為「不可治理性」。

[5]有限政府學說係以法律約束的有限政府，替代無法約制的無限政府。

[6]JamesMadison在制定美憲TheFederalistPaper,No.17的文獻中如是說。

[7]自由主義與西方國家發展之政治制度關聯，請參閱江宜樺(1998)，朱鎮明(2001:75-100)。

[8]Mieczkowski和MichaelHammer等人亦有相似的看法 [9]廿世紀以來，除了一、二次世界大戰的烽火綿延影響了社會結構及經濟秩序外，全世界也遭逢了數次金融與市場的浩劫。

姑且略過六O年代經濟蕭條的規模，以1980至2000年以來的金融危機，至今仍餘火燎原，除了超級經濟強權美國、和第一大債權國日本的退離(recession)和經濟泡沫化以外，1990年末期中南美新興國家和亞洲開發中國家南韓、泰國、印尼、菲律賓數國如骨牌效應般發生了經濟危機，及金融體制解體的難堪問題：1994年墨西哥的披索危機(pesocrisis)、1995的拉丁美洲金融風暴、1998年亞洲各國的貨幣災難、1998年蘇俄的財政問題、1999年的巴西通貨貶值、以迄於1999年的阿根廷金融解制，其成因與後續問題雖不盡相同，診斷問題也因研究者角度而有不同（如日本經濟泡沫化有人認為係過於保守，未發展無形的知識資產並外移有形資產使然；但也有人歸因於海外投資失敗和「創造性的破壞」政策失敗。

[10]OlsenandPeters(1960)將主要民主國家行政改革的過程視為一種前所未有的經驗學習過程。

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