轉變中的大陸城鄉二元制度―從大陸公布新戶籍制度談起 文

大陸於今（二○一四）年七月三十日提出《國務院關於進一步推進戶籍制度改革的 ... 四、農民工市民化後，可以真正享受城市經濟發展的好處，農民工收入增加才能促進 ... 按Enter到主內容區 ::: 首頁 資訊公開 出版品 交流雜誌(文章) 字型大小： 小 中 大 回上一頁 友善列印 轉變中的大陸城鄉二元制度―從大陸公布新戶籍制度談起●文／譚瑾瑜（國政基金會科技經濟組副研究員） 更新日期：109-08-18 大陸於今（二○一四）年七月三十日提出《國務院關於進一步推進戶籍制度改革的意見》，正式提出鬆綁戶籍限制的方向。

新戶籍制度最重要的突破，在於面對沉痾已久的大陸城鄉二元制度，也是落實今年三月十六日推出《國家新型城鎮化規劃》的具體作為。

以下簡介新戶籍制度特色後，研析其對大陸城鄉二元制度的影響，最後提出落實新戶籍制度之挑戰與期許。

以新戶籍制度實現城鎮化目標《國務院關於進一步推進戶籍制度改革的意見》明確提出新戶籍制度發展目標為：「到二○二○年建立新型戶籍制度，實現一億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

」其重要的具體政策包括進一步調整戶口遷移政策、創新人口管理、切實保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益等三項措施。

實施差別化落戶，調整戶口遷移政策新戶籍政策依據《國家新型城鎮化規劃》，根據城市的大小，實施差別化的落戶開放政策，以引導各類型城市之人口分布及規模達成《國家新型城鎮化規劃》之規劃目標。

小城市全面開放落戶；中等城市（城區五十至一百萬人口）及大城市（城區一百至三百萬人口），有合法穩定住所（含租賃）及參加城鎮社會保險達到一定年限的就業者本人、配偶、未成年子女、父母，可申請登記為常住戶口。

而特大城市（城區人口五百萬以上）則嚴格控制規模，以具有合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要指標，建立完善積分落戶制度，控管常住戶口。

統一戶口登記，健全人口管理為了健全人口管理制度，新戶籍制度統一登記為居民戶口，取消區分農業戶口與非農業戶口，以及處於當地常住戶口過渡期的藍印戶口。

並以居住證為載體，要求離開常住戶口之公民在居住地申請居住證，享有與當地戶籍人口同等權利，並可進一步申請登記為常住戶口。

保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益在農村產權與戶籍制度環環相扣下，新戶籍制度強調現階段不得以退出三權（即土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權），作為農民進城落戶的條件。

並將建立農村產權流轉交易市場，引導農業轉移人口有序流轉土地承包經營權，並針對進城落戶農民是否有償退出三權之爭議，展開試點。

新戶籍制度對於城鄉二元制度之影響改革開放雖然帶給大陸經濟快速成長，但是大陸城鄉二元制度卻使農民在工業化過程中，無法享受經濟成長所帶來的福祉，進而惡化城鄉所得及社會福利差距。

此外，戶籍制度的枷鎖箝制人口自然遷徙，因而限制了城市經濟健全發展。

透過新戶籍制度，現今在城市工作一定期間的農民工，可以選擇正式入籍城市成為常住人口，並納入享有城市基本公共服務。

雖然新戶籍制度還無法讓人民實現戶口自由遷徙，但已經大幅放寬戶口轉移，而且允許各級城市調整戶籍人口總數和相應福利措施。

這標誌著大陸實行了半個多世紀的「農業」和「非農業」城鄉二元戶籍管理制度將退出歷史舞台。

實施新戶籍制度對於大陸城鄉二元制度有其正面效益，包括：一、新戶籍制度正式解編城鄉勞動移動能力，初步破除城鄉人口移動的藩籬，讓農業人口自然移動至工商業發展所需的城市。

二、新戶籍制度健全戶口管理，可以在確立農民工市民化的過程中，有效降低城鄉候鳥型流動人口持續增加所造成的社會成本，透過人力資源有效配置，進一步提升城市及鄉村勞動力之生產效能。

三、新戶籍制度逐步正視農民工長期無法享有就業、醫療、教育、住房、社會保障等城鎮居民待遇問題，透過中央及地方各級城市的財政規劃，將可解決城市沉疴。

四、農民工市民化後，可以真正享受城市經濟發展的好處，農民工收入增加才能促進消費，並可成為城鎮經濟成長的新動力，真正達成擴大居民消費、擴大內需的目標，解決長期投資和消費比例失衡的問題。

落實新戶籍制度的挑戰與期許新戶籍制度對於大陸經濟結構改革有其重要性，表面上可以解決農民工市民化的困境，進而落實城鎮化，然而背後真正的挑戰，卻是解決大陸現有社會主義體制下的社會福利、農地解編、所得分配政策盤根錯節的問題，三位一體環環相扣，是當前大陸調結構之問題根源。

已可預期新戶籍制度是中共國家主席習近平上任後最重要且最艱鉅的改革之一，也是城鎮化成功與否的關鍵。

新戶籍制度施行是一個良好的開端，然而若要落實新戶籍制度，需要在城鄉社會福利均等及三農政策上與戶籍制度脫勾的決心。

人口遷徙不自由　限制城市發展雖然新戶籍制度鬆綁戶口遷移限制，然而仍依據城市人口規模進行不同程度的開放落戶政策，並嚴格控制特大城市人口規模。

在當前工業及服務業的社會，此種限制勞動力移動的方式一日不除，基本上仍然桎梏了大陸的生產力，在戶籍制度仍與社會福利緊密結合的現況下，城鄉之間因人口遷徙限制而存在的福利不均等，仍無法徹底解決城鄉差距所帶來的社會問題。

落實城鄉社會福利均等長期以來，大陸城鄉二元制度施行下，出生戶口登記即注定農民或是非農民的事實，使得人民福利因戶籍不同而享受迥然不同的權利。

雖然目前跨出一大步放寬戶籍落戶制度，然而從新戶籍政策內容可以看出，農民工與城鎮人口福利仍未達到一致共享，即使沒有藍印的圖騰，然而人民一日未能均等享受城鎮就業、養老、醫療衛生、住房保障以及子女義務教育等基本公共服務，戶籍制度改革便仍有其未完成的艱困使命。

中央支持中小城市落實社會福利均等的決心雖然戶籍改革中提出保障農業轉移人口及常住人口合法權益的主張，在未統一保障權益下，各地方政府提供給落戶人口的社會福利，將是左右此一政策的重要因素。

通常擁有昌旺的產業發展，地方政府始有健全財政來實現落戶人口社會福利共享的能力，因此可以預期，若中央無政策支應中小城市公共福利資源，農民工仍會向大城市傾斜。

因此，落實社會福利落戶人口共享，取決於各地方政府財政能力及決心，若中小城市要真正落實戶籍制度及城鎮化，仍須由中央以財政支應始能達成。

進行農村三權與戶籍制度脫鉤試點的決心雖然在戶籍改革中隱略提及引導農業移轉人口有序流轉土地承包經營權，然而對於進城落戶農民有償退出農村即土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等三權，仍僅提及將建立農村產權流轉交易市場，引導農業轉移人口有序流轉土地承包經營權，在尊重農民意願前提下開展試點。

這顯示新戶籍制度雖然已開始進行健全人口管理資訊制度，然而仍不敢直接碰觸綑綁在農民身分上的農業土地制度。

農業土地使用問題並非大陸獨有的問題，農地農有爭議古今皆然。

有鑑於戶籍制度不僅綑綁城鄉之間人口移動，事實上亦妨礙農村土地的解編、新農民的進駐及務農生產效率，實應藉此機會參酌各國對於農地私有化及平均地權的相關經驗，同步調整農村土地之三權。

由於大陸習慣以試點城市先行先試，加上已有重慶等地實行農用土地換城市戶籍的措施，台灣耕者有其田、小地主大佃農制度等施行經驗，均可作為實踐城鎮化目標之參考，真正達成城鄉福利共享的目標。

跨出城鄉福利共享的第一步大陸期許達成小康社會的願景，落實城鎮化是其中一個重要工作，而新戶籍制度的施行，則跨出了城鄉福利共享的第一步。

新戶籍制度不但正視到農民工的困境，也著手挑戰當前大陸社會主義體制下調結構之問題根源，期盼新戶籍制度能夠真正落實社會福利城鄉共享及農村土地解編的重大改革，達成城鎮化目標，完成大陸經濟結構的重大轉型。

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